2020-12-28

Необоснованность таможенного досмотра

Необоснованность таможенного досмотра
Методические рекомендации по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров (приложение к письму ФТС России от 04.02.2016 года № 01-11/04772) признаны не действующими со дня принятия.

Судебная практика

04.02.2016 года Федеральной таможенной службой издано письмо № 01-11/04772 “О направлении Методических рекомендаций по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров”, в приложении к которому приведены Методические рекомендации по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров. Письмо направлено начальникам региональных таможенных управлений, таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, и содержит указание обеспечить доведение Методических рекомендаций до сведения подчиненных должностных лиц, их изучение и практическое применение (абз. 2).

Общество с ограниченной ответственностью “Метеор” обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими Методических рекомендаций, ссылаясь на нарушение ФТС России правил введения в действие нормативных правовых актов, установленных, в частности, пп. 10, 11, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009, п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”, а также на противоречие Методических рекомендаций п. 3 ст. 310, ст.ст. 327, 328 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, п. 2 ч. 3 ст. 109, ч. 3 ст. 214 Федерального закона от 03.08.2018 г. № 289-ФЗ “О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”.

В обоснование своего требования ООО “Метеор” указывало, что Методические рекомендации регулируют порядок проведения таможенного досмотра (осмотра) товаров, перемещаемых через таможенную территорию, они направлены на регулирование правоотношений, складывающихся между лицами, осуществляющими ввоз товаров на территорию Российской Федерации, и таможенными органами при реализации ими функций контроля за соблюдением таможенного законодательства, установленные им нормы поведения рассчитаны на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц, соответственно, обладают признаками нормативного правового акта. В таком качестве они были применены к административному истцу Уссурийской таможней при производстве таможенного контроля в виде осмотра/досмотра перемещаемого товара.

Верховный Суд РФ 05.11.2019 г. административное исковое заявление удовлетворил, указав следующее (№ АПЛ19-546).

Согласно п. 1 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 г. № 809, ФТС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации, кроме прочего, функции по контролю и надзору в области таможенного дела.

На день принятия Методических рекомендаций действовало Положение в редакции постановления Правительства РФ от 11.11.2015 г. № 1219, согласно которому ФТС России являлась уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации в том числе функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела (п. 1). На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства РФ ФТС России имела право принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (п. 5.2).

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации в п. 2 определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Пунктами 10, 11, 19 указанных Правил установлено, что государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, такой регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, данные нормативные правовые акты направляются на исполнение только после их регистрации и официального опубликования.

Согласно пп. 9, 10 Указа Президента Российской Федерации “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти” нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в “Российской газете” или на “Официальном интернет-портале правовой информации” (www.pravo.gov.ru); такие акты, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Принятие и направление Методических рекомендаций в таможенные органы на исполнение не соответствуют приведенным выше требованиям.

Так, исходя из содержания Письма и анализа положений Методических рекомендаций, которые сформулированы как нормативные правовые, следует сделать вывод, что оспариваемый акт, рассчитанный на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц, устанавливает обязательный для исполнения таможенными органами порядок организации и проведения таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров, затрагивает права и обязанности граждан, которые являются или могут являться декларантами или иными лицами, обладающими полномочиями в отношении товаров и транспортных средств, в соответствующих таможенных правоотношениях, регулирование которых подобным видом (формой) акта недопустимо.

Как следует из пп. 1.1, 1.2 Методических рекомендаций, они разработаны ФТС России в целях реализации ст. 116 Таможенного кодекса Таможенного союза, положений Федерального закона от 27.11.2010 г. № 311-ФЗ “О таможенном регулировании в Российской Федерации” и Решения Комиссии Таможенного союза от 20.05.2010 г. № 260 “О формах таможенных документов” и определяют последовательность действий должностных лиц таможенных органов Российской Федерации при организации, проведении и оформлении результатов таможенного досмотра до выпуска товаров.

Методические рекомендации состоят из следующих глав: I. Общие положения; II. Принятие решения о проведении таможенного досмотра и организация его проведения; III. Проведение таможенного досмотра; IV. Оформление результатов проведения таможенного досмотра; V. Заключительные положения, а также из пяти приложений: порядок действий должностных лиц таможенных органов при заполнении, регистрации, хранении и учете поручений на таможенный досмотр (№ 1); образец журнала регистрации поручений на таможенный досмотр и актов таможенного досмотра (осмотра) (№ 2); порядок действий должностных лиц таможенных органов при заполнении, регистрации, хранении, учете актов таможенного досмотра (осмотра) (№ 3); перечень сведений, определяющих структуру электронной копии акта таможенного досмотра (осмотра) (АТДО) (№ 4); порядок действий должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного досмотра (осмотра) некоторых видов транспортных средств (№ 5).

В частности, Методическими рекомендациями в абз. 4 п. 2.1.10 установлено общее предписание, что организация проведения таможенного досмотра осуществляется в соответствии с положениями Методических рекомендаций.

В содержании оспариваемого акта используются различные формулировки долженствования, указывающие на его обязательный характер и устанавливаемые им правила поведения в отношении неопределенного круга лиц: “должен провести” (абз. 3 п. 2.1.2), “которые необходимо использовать” (абз. 1 п. 2.1.5), “должно быть принято” (п. 2.1.6), “незамедлительно (не позднее 30 минут с момента получения) информирует” (абз. 2 п. 2.1.10), “передает в обязательном порядке” (абз. 2 п. 2.1.13), “должна быть обеспечена” (абз. 29 п. 3.4.2), “незамедлительно подготавливает”, “незамедлительно обеспечивает” (п. 3.5.3), “таможенные органы обязаны незамедлительно передать” (абз. 2 п. 5.2).

Доводы ФТС России о том, что положения Методических рекомендаций касаются только действий должностных лиц таможенных органов, не затрагивают прав и обязанностей иных лиц, не соответствуют содержанию оспариваемого акта.

Методическими рекомендациями предусмотрено, что должностное лицо, уполномоченное на проведение таможенного досмотра, направляет декларанту или иному лицу, обладающему полномочиями в отношении товаров, составленные в установленном порядке уведомление о проведении таможенного досмотра, а также требование о предъявлении товаров в соответствии с установленными в поручении объемом и степенью не позднее 30 минут с момента принятия решения о проведении таможенного досмотра (абз. 2 п. 2.1.4); в случае если местонахождение товаров, помещаемых под таможенную процедуру, предусматривающую их вывоз с территории Российской Федерации, неизвестно и (или) товары находятся вне зоны таможенного контроля, должностное лицо таможенного органа, выявившее необходимость проведения таможенного досмотра, незамедлительно запрашивает у декларанта пояснения о местонахождении товаров, а также направляет декларанту или иному лицу, обладающему полномочиями в отношении товаров, требование о предъявлении товаров (абз. 1 п. 2.1.9); должностное лицо, проводящее таможенный досмотр, направляет декларанту, владельцу склада временного хранения или иному лицу, уполномоченному в отношении досматриваемых товаров, требование о проведении операций в отношении товаров и транспортных средств (абз. 2 п. 3.1.10); в случае невыполнения законных требований должностных лиц таможенных органов, а также совершения других действий, препятствующих выполнению возложенных на них обязанностей по проведению таможенного досмотра, должностные лица таможенных органов в пределах своей компетенции принимают меры, направленные на привлечение виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации (п. 5.2). Кроме этого, в порядке действий должностных лиц таможенных органов при заполнении, регистрации, хранении, учете актов таможенного досмотра (осмотра) (приложение № 3 к Методическим рекомендациям) закреплено, что при заполнении актов таможенного досмотра (осмотра) должностным лицом таможенного поста в том числе указываются место работы, должность, фамилия, инициалы, наименование и номер документа, удостоверяющего личность, место жительства присутствующих при досмотре декларанта, лица, обладающего полномочиями в отношении товаров и транспортных средств, либо их представителей, понятых и участвующих специалистов (экспертов); инициалы и фамилия присутствующих при осмотре лиц (декларант, лица, обладающие полномочиями в отношении товаров и (или) транспортных средств, их представители), а также предусматривает их подписание указанными лицами (пп. 17, 18, 30).

Таким образом, ФТС России в форме Письма с оспариваемым приложением к нему фактически осуществлено нормативное правовое регулирование.

Довод ФТС России, что Письмо не относится к числу нормативных правовых актов, которые могут быть оспорены в Верховном Суде РФ, является неправильным.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами”).

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 31.03.2015 г. № 6-П, предметом судебной проверки в процедуре, установленной для оспаривания нормативных правовых актов, с учетом отдельных особенностей может являться акт, который: издан органом публичной власти, иным органом или организацией, наделенными государственными властными полномочиями; является обязательным для подведомственных органов (организаций, учреждений), которые в силу ведомственной субординации должны применять в своей деятельности разъясняемое нормативное положение исключительно в соответствии со смыслом, придаваемым вышестоящим органом, организацией; не носит индивидуального характера, т.е. содержащиеся в нем разъяснения не связаны с применением законодательства в отношении определенных лиц в конкретных случаях.

В силу пп. 1, 1.1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 г. № 3-ФКЗ “О Верховном Суде Российской Федерации” Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

По изложенным выше мотивам следует признать несостоятельными доводы возражений ФТС России о том, что Методические рекомендации не обладают признаками нормативного правового акта.

Более того, вывод о том, что Методические рекомендации по своему содержанию являются нормативным правовым актом, который подлежал обязательной государственной регистрации в установленном порядке, сделан и Минюстом России по результатам проведенной правовой экспертизы.

Методические рекомендации, подготовленные, принятые и введенные в действие без соблюдения установленных правил, как следует из объяснений и представленных сторонами документов, применяются таможенными органами в отношениях, связанных с таможенным контролем, что не соответствует требованиям действующего законодательства.

Пунктом 3 ст. 310 Кодекса Союза предусмотрено, что порядок проведения таможенного контроля с применением форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, определяется данным Кодексом, а в части, не урегулированной этим Кодексом, или в предусмотренных им случаях — в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании. Технологии (инструкции) применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, устанавливаются в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании.

Аналогичное правовое регулирование установлено и законодательством Российской Федерации. Так, согласно чч. 2, 3 ст. 214 Федерального закона “О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” порядок проведения таможенного контроля с применением форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, в части, не урегулированной Кодексом Союза, или в предусмотренных им случаях определяется данным Федеральным законом, а в части, не урегулированной Кодексом Союза и этим Федеральным законом либо предусмотренной этим Федеральным законом, - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела. Технологии (инструкции) применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, в том числе в форме административных регламентов, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области таможенного дела.

Верховный Суд РФ административное исковое заявление удовлетворил, признал не действующими со дня принятия Методические рекомендации по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров (приложение к письму ФТС России от 04.02.2016 г. № 01-11/04772).