Само по себе исчерпание выделенных лимитов бюджетных
обязательств не может служить законным основанием для отказа в предоставлении
субсидий, если обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) отдельным
категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена
законодательством.
Судебная практика
Общество оказало услуги по аэропортовому и наземному
обеспечению полетов воздушных судов ряду пользователей воздушного пространства,
освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы
за эти услуги.
На этом основании общество направило в агентство
воздушного транспорта заявление о предоставлении субсидии в размере стоимости
оказанных услуг. Агентство отказало в предоставлении субсидии в связи с
исчерпанием лимитов бюджетных ассигнований, доведенных ему на цели
предоставления субсидий.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о
признании отказа агентства в предоставлении субсидии незаконным.
Решением суда первой инстанции, оставленным без
изменения постановлениями суда апелляционной инстанции и арбитражного суда
округа, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суды исходили из того,
что исчерпание лимитов бюджетных ассигнований, предоставленных главному
распорядителю, обеспечивающему принятие и исполнение бюджетных обязательств по
выплате спорной субсидии, является самостоятельным основанием для отказа в ее
предоставлении, поскольку агентство вправе принимать бюджетные обязательства
исключительно в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.
Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
отменила названные судебные акты и удовлетворила заявленные требования, указав
следующее (№ 305-ЭС18-17266).
Исходя из взаимосвязанных положений ст. 69 и 78 БК РФ
субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам
- производителям товаров, работ и услуг являются безвозмездными и
безвозвратными бюджетными ассигнованиями, имеющими целевой характер -
возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение)
затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ,
оказанием услуг хозяйствующими субъектами.
По смыслу приведенных положений законодательства
использование юридической конструкции субсидий позволяет государству оказывать
финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных
средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это
необходимо для решения публично значимых задач. При этом природа стимулирующих
субсидий как финансовой поддержки, предоставляемой в силу усмотрения публичной
власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота,
по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных
органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе
требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете
денежных средств на эти бюджетные ассигнования либо при исчерпании выделенных
средств.
Однако в отличие от субсидий стимулирующего характера
в случаях, когда обязательность компенсации затрат (неполученных доходов)
отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий
установлена законодательством и обусловлена ограничением свободы
предпринимательской деятельности таких субъектов, решение вопроса о
предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового
образования и право на получение субсидии в случае его нарушения подлежит
судебной защите.
Согласно п. 3 ст. 69 Воздушного кодекса Российской
Федерации на Правительство Российской
Федерации возложена обязанность установить порядок возмещения расходов на
аэронавигационное обслуживание, обеспечение полетов воздушных судов
пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с
законодательством Российской Федерации от взимания платы за аэронавигационное
обслуживание и обеспечение полетов воздушных судов.
Во исполнение данной нормы закона Правительство
Российской Федерации установило, что субсидии предоставляются единовременно в
порядке очередности поступления от организаций заявлений о предоставлении
субсидии в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом
о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и
лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке
Федеральному агентству воздушного транспорта (пп. 3 и 6 Правил предоставления субсидий, утвержденных постановлением Правительства
Российской Федерации от 25.01.2013 г. № 37).
В то же время Правила
не предусматривали такого основания для отказа в удовлетворении заявления лица,
обратившегося за получением субсидии, как исчерпание выделенных на эти цели
бюджетных ассигнований.
Постановлением Конституционного Суда Российской
Федерации от 16.07.2018 г. № 32-П положения п. 3 ст. 69 ВК РФ и пп. 3 и 6
Правил признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее
статьям 19 (чч. 1 и 2), 34 (ч. 1), 35 (ч.1) и 55 (ч. 3) в той мере, в какой в
системе действующего правового регулирования ими не обеспечивается
определенность условий возмещения юридическим лицам за счет средств
федерального бюджета расходов на предоставление услуг по аэропортовому и
наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного
пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской
Федерации от взимания платы за оказанные услуги, в случае исчерпания доведенных
лимитов бюджетных обязательств на возмещение недополученных доходов от
предоставления соответствующих услуг и при отказе уполномоченного
государственного органа в предоставлении субсидии по этой причине.
Следовательно, само по себе исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств не могло служить законным основанием для отказа в предоставлении субсидии обществу, поскольку возможность такого отказа с учетом природы рассматриваемой субсидии не вытекает из положений ст. 69 и 78 БК РФ и не предусмотрена Правилами.
Вопреки выводам судов, исчерпание выделенных лимитов
бюджетных обязательств в ситуации, когда осуществление соответствующих выплат
из бюджета является обязанностью публичноправового образования, является не
основанием для отказа в осуществлении таких выплат, а обязывает главного
распорядителя (распорядителя) бюджетных средств использовать предусмотренные п.
6 ч. 1 ст. 158 БК РФ полномочия по изменению лимитов текущего финансового года
и формированию лимитов в достаточном размере на очередной финансовый год.
В данном случае, отказав в предоставлении субсидии по
мотиву исчерпания выделенных лимитов бюджетных обязательств, агентство, по
существу, лишило общество права на возмещение стоимости оказанных услуг. В
результате общество вынуждено нести бремя частичного финансирования
мероприятий, связанных с обеспечением полетов воздушных судов, в рамках
выполнения ими государственных задач без какого-либо возмещения понесенных
затрат. Однако в силу изложенного выше государство не вправе в одностороннем
порядке отказываться от установленной законом обязанности.
Кроме того, вопреки положениям ч. 1 ст. 19 Конституции
Российской Федерации, общество было поставлено в неравное положение по
сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими оказание таких же
услуг и получивших возмещение их стоимости из федерального бюджета, при том что
обстоятельств, которые бы свидетельствовали о нарушении обществом порядка
предоставления субсидии, установленного Правительством Российской Федерации,
суды не установили.